文/柴茂 童瑶

　　2026年世界杯首次由美国、加拿大、墨西哥三国联合举办，规模扩大至48支球队、104场比赛，赛程分布在16座承办城市。与单一国家承办不同，本届世界杯并没有形成统一签证、统一边检或类似申根区的人员自由流动安排。在主权边境制度并存的条件下，赛事期间三国入境“为何协同，协同什么，如何协同”，成为2026年美加墨世界杯入境协同治理政策中的一个课题。
　　
　　一、为何协同：赛事压力与制度差异的双重倒逼

　　（一）历史演进：从单国承办到多国联办的治理挑战跃升
　　从世界杯举办模式看，过去相当长时间内，赛事主要由单一国家承办。单国承办模式下，边境管理虽会面临短期人流高峰，但治理主体相对清晰，法律制度相对统一，签证规则、口岸查验、赛事安保和城市保障大体可以在一个国家行政体系内部完成统筹。与 2002 年韩日世界杯相比，本届赛事的复杂性进一步上升：承办国家增至三个，赛事规模扩展至 48 支球队和 104 场比赛，承办城市覆盖北美三国，大量球迷可能在短时间内跨境转场观赛，数字化工具运用和多机构协同需求也同步提升。从现有政策看，美国、加拿大、墨西哥分别保留独立的签证、旅行授权、口岸查验和海关申报制度。赛事承办模式的变化，使边境管理从传统的“东道国入境管理”转向“多国赛事流动治理”。治理对象不再只是“谁能进入一个国家”，而是“如何在三个制度不同的国家之间安全、有序、高效地管理大规模观赛人流”。

　　（二）体制之困：三国入境制度长期“各定各调”
　　美加墨三国虽然地理相邻，经贸和人员往来频繁，但入境管理制度并不统一。美国入境制度实行签证与免签证计划并行模式，外国旅客通常需根据国籍、旅行目的和停留期限申请相应签证；符合免签证计划条件的旅客，则须在出行前通过美国旅行授权电子系统取得旅行授权。加拿大入境制度同样区分访客签证和电子旅行授权。电子旅行授权主要适用于免签外国旅客乘飞机赴加或经加拿大机场中转；部分签证要求国家公民在满足特定条件且乘飞机旅行时，也可申请电子旅行授权而非访客签证。经陆路、海路入境的旅客仍须按加拿大对应规则办理所需文件。世界杯门票并不保证访客签证或电子旅行授权获批。墨西哥并未实行三国签证互认，而是在本国签证制度之外，对持有特定国家有效且未过期签证，或符合条件的永久居留身份的外国旅客，在短期、非有偿访问等场景下给予免办墨西哥签证的便利；旅客仍须在口岸接受墨西哥移民机关审查。三国在旅客准入条件、审查流程、口岸查验方式和停留规则等方面存在明显差异。
　　这种制度差异在日常跨境往来中并不一定构成突出问题，但在世界杯大规模客流集中涌入时，就会转化为现实治理压力。对球迷而言，同一趟观赛行程可能涉及不同国家的签证、旅行授权、海关申报和交通安排；对边境管理部门而言，必须在保持本国安全审查标准的同时，尽可能减少旅客因规则不清、材料不全、身份信息不一致等问题造成的拥堵、滞留和争议。由此，三国入境制度虽然不能简单合并，但必须在信息提示、风险识别、通关便利和安保协调方面形成协同。

　　（三）赛事之压：大规模跨境流动涌向16座承办城市
　　2026年美加墨世界杯赛事期间将吸引大量国际球迷、媒体人员、赛事官员、商业合作方、志愿者和服务保障人员跨国流动。这种跨国流动的突出特点主要体现在：一是短期集中。世界杯期间，旅客入境、转场和离境时间高度集中，部分口岸、机场和陆路边境可能在特定比赛日前后形成客流峰值。二是来源复杂。球迷来自世界各地，证件种类、签证状态、语言能力、旅行经验和通关条件差异较大。三是路径多样。部分球迷只进入一个国家观赛，部分球迷可能在三国之间转场观看多场比赛，还有部分球迷可能经由第三国中转。四是风险叠加。赛事期间不仅存在普通旅客滞留、证件遗失、材料不符等问题，也可能出现假票诈骗、伪造证件、非法中介、足球流氓滋事、恐怖主义威胁、无人机干扰和网络攻击等风险。这意味着2026年世界杯的入境治理不能只依靠传统口岸现场查验。若所有风险都堆积到旅客抵达口岸之后再处理，势必造成高峰拥堵和执法压力。因此，将信息告知、材料申报、旅客分层和风险识别尽可能前置，成为三国协同治理的现实需求。

　　（四）两难之境：安全底线与通关效率的双向挤压
　　大型赛事入境治理始终存在一个基本矛盾：一方面，东道国希望提供开放、友好、便利的入境体验，保障球迷顺利观赛，维护赛事形象和旅游经济收益；另一方面，边境管理部门必须守住国家安全、公共安全和移民管理底线，防止高风险人员、伪造证件人员、违法犯罪人员或涉恐涉暴风险人员借赛事入境。但签证便利化并不意味着降低安全审查，而是在既有法律框架下扩容服务能力、优化签证流程并前置风险识别。南非世界杯通过赛事签证、旅客预审查和航空联络官制度，将部分边境风险识别前移至登机前。俄罗斯世界杯的“球迷身份卡”和卡塔尔世界杯的“哈亚卡”，则将身份认证、赛事资格和入境便利相结合。而美加墨世界杯面临的难题则更为复杂。三国不能简单实行统一签证，也不能放弃各自边境主权，只能在既有制度之间寻找协同接口。由此，此次世界杯入境协同治理的重点不在于取消差异，而在于通过工具衔接、信息互通和风险分流，在安全与效率之间取得平衡。

　　二、协同什么：跨国入境全链条的多功能衔接

　　美加墨世界杯的入境协同治理，并不是设立统一的“三国世界杯签证”或统一边检机构，而是在美国、加拿大、墨西哥各自保留签证、旅行授权、海关申报和口岸查验制度的前提下，通过政策工具衔接实现功能协同。具体来看，美国主要依托赛事持票球迷签证预约优先服务、电子旅行授权系统、全球入境计划、北美快速通关计划、安全电子网络旅行者快速检查计划、移动护照管制和海关与边境保护局旅客信息引导工具，缓解签证预约压力，服务免签旅客授权，提升低风险旅客通关效率，并加强入境信息提示。加拿大继续适用访客签证、电子旅行授权、抵达前电子申报、北美快速通关计划和边境等待时间信息，在维持既有准入规则的基础上，通过提前申报和信息发布减少口岸压力。墨西哥则主要依托本国签证规则，并对持有部分国家有效签证或永久居留身份的旅客给予一定入境便利，以降低部分旅客重复办签成本。三边安保层面，则通过三国政府和执法机构协调，以及联合国区域间犯罪和司法研究所、美洲国家组织等支持的重大赛事安保交流，围绕拥挤场所保护、跨境信息共享、系统互操作、网络安全、无人机风险、票务诈骗、足球流氓和跨境违法犯罪等问题提升联动处置能力。需要强调的是，这些安排并不代表三国实现了签证互认、统一执法或由国际机构参与口岸查验，而是在各国边境制度独立运行的基础上，通过准入服务、信息提示、分层通关、风险前置和安保协调，推动不同制度之间的功能衔接。

　　（一）准入协同：统一赛事场景下的差异化管理
　　准入协同首先体现在签证和旅行授权环节。美国、加拿大、墨西哥并未设置统一的世界杯签证，持票球迷仍需分别满足各国入境规则。在这一前提下，美国通过赛事持票球迷签证预约优先服务缓解赛前预约压力，但该服务并不等于签证豁免或签证批准；加拿大继续适用访客签证和电子旅行授权制度；墨西哥则主要依托既有便利政策，对持有部分国家有效签证或符合条件的永久居留身份人员给予一定免签入境便利。由此可见，准入协同的实质不是放松审查，而是在既有制度内降低旅客的不确定性。

　　（二）信息协同：旅客信息服务的前置引导
　　三国联办使旅客面对多套入境规则，信息误读很容易转化为拒载、滞留和口岸争议。对此，美加墨并未建立统一旅客服务平台，而是分别通过官方网页、移动应用、虚拟助手、边境提醒和赛事旅行提示，将入境要求前置告知。美国海关与边境保护局推出的旅客信息引导工具，主要承担旅客信息服务功能，帮助旅客了解入境要求、海关与边境保护流程、电子旅行授权系统、签证和可信旅客计划；加拿大通过移民、难民和公民事务部门、边境服务部门及抵达申报应用等渠道，提示签证、电子旅行授权、边境等待时间和提前申报事项；墨西哥则通过外交和移民部门说明本国签证及免签便利规则。这类信息协同的意义，不是替代审查，而是把大量常见误解消化在出发前。

　　（三）通关协同：可信旅客机制下的分类分流
　　通关协同的核心，是在大客流背景下提高处理效率，同时不降低安全标准。美国的全球入境计划、北美快速通关计划、安全电子网络旅行者快速检查计划等可信旅客计划，以及加拿大参与的北美快速通关机制，均体现了“先审查、再便利”的分层逻辑。已经完成背景核验、身份清楚、风险较低的旅客，可以在符合条件的口岸使用快速通道；信息异常、证件不符、行程不清或存在风险线索的旅客，则进入更严格的审查程序。美国移动护照管制和加拿大抵达前电子申报也发挥类似作用，通过提前提交部分证件和申报信息，减少口岸现场重复录入和人工解释压力。通关协同不是“快进快出”，而是把有限执法资源投向更需要审查的对象。

　　（四）风控协同：强化抵达前风险识别与处置
　　世界杯期间的边境风险并不只发生在旅客抵达口岸之后。风险可能出现在签证申请、购票、住宿预订、航空值机、第三国中转、陆路转场、城市活动和赛后离境等多个环节。若所有问题都等到口岸现场处理，必然造成执法压力集中和旅客滞留增加。因此，三国协同的关键之一，是通过签证审查、旅行授权、航空公司旅客信息报送、可信旅客背景核验、移动申报和预先申报，将风险识别尽量前移。对低风险旅客提高通行效率，对异常旅客提前发现、提前处置，才是大型赛事边境治理的基本方向。

　　（五）安保协同：赛事安全保障的多方协作
　　入境协同最终服务于赛事安全。2026年世界杯横跨三国多个城市，假票诈骗、网络攻击、无人机干扰、足球流氓滋事、虚假信息传播和针对拥挤场所的安全威胁都可能跨境扩散。三国围绕世界杯开展安保协调，重点在于拥挤场所保护、跨境信息共享、系统互操作、网络威胁、球迷暴力和无人机风险防控等方面。联合国区域间犯罪和司法研究所、美洲国家组织等国际和区域机构主要提供重大赛事安保交流和能力建设支持，并不直接参与三国出入境查验。也就是说，安保协同不是统一执法，而是在各国执法权限独立的基础上，通过风险通报、线索共享和行动协调，提高跨境安全处置能力。

　　三、如何协同：跨国入境三环联动的落地机制

　　 协同治理能否真正发挥作用，关键不在于政策工具是否齐全，而在于这些工具能否在旅客出发前、抵达时和异常发生后三个环节形成闭环。对2026年美加墨世界杯而言，入境协同的落地机制主要体现在三个方面：一是把信息服务前置，减少旅客因规则误读造成的拒载、滞留和现场争议；二是把通关资源分层配置，让低风险旅客更快通过，让高风险或异常旅客接受重点审查；三是把异常处置联动起来，避免问题停留在单一口岸、单一部门或单一城市。

　　（一）前置服务：把问题解决在出发前
　　大型赛事入境管理中，最容易消耗口岸资源的，并不一定是复杂案件，而是大量基础性误解和材料准备不足。例如，旅客可能不清楚自己是否需要签证或相应电子旅行授权，不清楚中转是否触发入境要求，误以为世界杯门票可以替代入境许可，或没有提前准备返程行程、住宿证明、护照有效期和海关申报信息。对此，三国应通过官方网页、移动应用、边境提醒和赛事旅行提示，将签证、旅行授权、提前申报和口岸通行要求前置告知，避免问题集中到口岸现场。

　　（二）分层通关：把低风险和高风险旅客分开处理
　　世界杯期间，边境管理不能对所有旅客平均用力。应通过可信旅客计划、移动申报和抵达前申报，把低风险旅客与异常旅客分开处理：前者提高通行效率，后者依法重点审查。这一机制的核心在于分层处理：通过前置核验和提前申报，减少抵达后的重复录入和人工解释负担。但需强调，快速通关与移动申报均不等于自动入境，所有便利措施均以边境机关保留最终审查和裁量权为前提。

　　（三）凭证区分：门票、签证、旅行授权和入境许可不能混同
　　本届世界杯最容易引发误解的，是把“球票、签证、旅行授权、入境许可、可信旅客资格”混为一谈。几类凭证功能不同：数字门票只解决入场观赛问题；签证或旅行授权只解决赴某国旅行或登机前授权问题；口岸查验只决定最终能否入境；可信旅客资格只关系到能否使用快速通关便利。功能边界如果区分不清，就会直接导致“持票却被拒签、拒载或拒入境”的现场纠纷。

　　（四）异常处置：拒签、拒载、拒入境要提前分流
　　世界杯期间常见异常情形包括：持票但未获签证或旅行授权，获得签证面谈预约但最终未获签证，在出发机场被航空公司拒载，抵达口岸后被拒绝入境，护照信息与球票或住宿信息不一致，证件遗失或损毁，使用假票、冒用身份或伪造材料等。此类问题如果全部压到口岸现场，既增加执法压力，也容易引发舆情。
　　更合理的做法是，通过购票邮件、赛事官方应用、航空公司值机系统、旅行社产品说明、多语种提示和领事提醒，将所需手续、常见误区和异常后果提前告知旅客。尤其是跨国转场观赛人员，应被明确提示：进入每一个国家都需要分别满足对应入境规则，避免持票旅客在出发机场或抵达口岸才发现手续不全。

　　（五）联动通报：跨境风险不能停在单点处置
　　大型赛事风险往往不是点状风险，而是链条风险。伪造证件、假票诈骗、非法中介、冒用身份、群体性滞留、足球流氓滋事、网络攻击、无人机干扰和涉恐涉暴线索，都可能跨越国境、口岸和城市扩散。单一口岸发现问题后，如果不及时共享，风险可能转移到另一国、另一座城市或另一场比赛。
　　因此，异常处置不能停留在单点执法，而应形成边境机关、海关、警务部门、航空公司、赛事方、领事机构、网络安全部门和地方政府之间的联动通报机制。必要时，还应通过国际刑警组织、双边执法合作和区域安全合作渠道共享线索。对一线执勤而言，关键是把握辨明身份、区分风险、前置处置、联动通报四个环节。只有把现场查验、数字服务、风险识别和跨部门协作连接起来，协同治理才不会停留在文件层面。
　　2026 年美加墨世界杯的三国入境协同治理，通过“接口衔接”缓解签证预约压力、降低口岸拥堵风险、推动风险识别前置，为大型赛事入境治理提供了一个典型样本。在主权边境不可简单合并、入境制度难以完全统一的情况下，协同治理能够通过政策接口、技术工具和安保机制实现功能互补。更值得注意的是，未来世界杯和大型国际赛事仍将呈现跨国、跨区域承办趋势，例如，2030年世界杯将由摩洛哥、葡萄牙、西班牙主办，并在阿根廷、巴拉圭、乌拉圭安排百年纪念赛，跨境人员流动和多国安保协同将成为赛事治理的常态议题。对边境管理和警务工作而言，应在安全底线与通关效率之间建立更加精细的分层治理机制。未来大型国际赛事的竞争，不只是场馆、交通和城市服务的竞争，更是入境治理、风险识别、跨部门协同和国际执法合作能力的竞争。■
　　
　　【作者简介】柴茂，湘潭大学公共管理学院副教授，博士，硕士生导师，教育部国别和区域研究备案单位“湘潭大学南亚研究中心”研究员，湘潭大学应急管理研究中心研究员。
　　童瑶，女，湘潭大学公共管理学院硕士研究生。
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