文/袁晨钧 王天宇

　　2026年6月11日，第23届国际足联世界杯在墨西哥城拉开帷幕。本届赛事首次由美国、加拿大、墨西哥三国联合主办，48支球队在104场比赛中角逐，其中78场在美国11座城市举行。对美国海关与边境保护局（CBP）而言，这不仅是其历史上规模最大的单一赛事安保行动，更是一场对出入境警务体系的全方位压力测试：从签证审查的三层过滤机制到入境口岸的生物识别技术矩阵，美国出入境警务的组织架构、执法程序和技术手段在本届世界杯中得到前所未有的集中展示，也暴露出值得深思的结构性挑战。

　　一、组织架构：世界杯安保的警务指挥体系

　　（一）美国海关与边境保护局世界杯特别工作组——统一指挥与力量编成
　　美国海关与边境保护局是美国最大的联邦执法机构，拥有超过69000名执法人员，职责涵盖边境安全、贸易执法和旅客查验三大领域。为应对世界杯，美国海关与边境保护局设立了“世界杯特别工作组”（CBP World Cup Task Force）作为跨部门统一指挥架构。据该局运营支持执行助理专员凯西?德斯特介绍，特别工作组的核心任务是“协调安全运营、汇总行动信息，并在所有主办城市部署专业化执法力量”。
　　特别工作组下辖多个核心执法部门：外勤行动办公室（OFO）负责328个口岸的旅客与货物查验、面谈甄别和生物识别核验，是美国海关与边境保护局最大的一线执法力量，由准入与旅客项目执行主任马修?戴维斯领导；空中与海上行动处（AMO）负责空中巡逻、空域监视和禁飞区执法支援，由副执行助理专员基斯?琼斯指挥；贸易办公室负责假冒世界杯商品查缉和知识产权执法，由执行助理专员苏珊?托马斯主管；运营支持办公室承担情报分析和技术保障职能，由凯西?德斯特统筹。该办公室下设的美国海关与边境保护局监控协调中心作为集中协调单元，负责跨部门信息同步和24小时全天候沟通协调。
　　美国白宫成立了由安德鲁?朱利安尼领导的“白宫世界杯特别工作组”，统筹国土安全部、国防部、国务院等联邦机构安保事宜，并协调北方司令部对11座主办城市的军事安保支援。美国国务院向全球额外部署超过680名领事官员，协助巴西、阿根廷、墨西哥等国提高签证处理能力。

　　（二）三层过滤体系：从签证审查到口岸执法的完整链条
　　美国世界杯出入境警务的核心机制是“金字塔”式三级过滤体系，其运行逻辑是将风险识别和排除前置化，让美国海关与边境保护局官员在充分情报支持下行使最终裁量权。
　　第一层是国务院领事初审。依据《美国移民与国籍法》第221条（g）款，签证官在面谈中评估申请人是否存在不可入境理由。世界杯期间，国际足联与美国国务院合作推出球迷通行证计划，为持有效球票者提供面谈优先预约，但美国海关与边境保护局明确指出该计划不对签证审批提供任何保证。本届筹备期还新增签证保证金制度（5000至15000美元），约250名申请人受到影响。
　　第二层是跨部门安全审查，由联邦调查局和国土安全部介入。联邦调查局负责背景调查并与恐怖主义数据库比对，国土安全部运用逾期滞留概率模型作风险评估。该环节通常需21至35天，是流程中耗时最长的环节。
　　第三层是美国海关与边境保护局的口岸最终检查，执法权力最集中。依据《美国移民与国籍法》第235条，美国海关与边境保护局官员享有广泛自由裁量权：即便旅客持有有效签证，仍可拒绝其入境且无需书面理由，该决定通常不受司法审查。借助预抵旅客信息系统、已部署于238个机场和全部14个境外预检点的面部生物识别技术，以及AI辅助风险模型，美国海关与边境保护局可在旅客抵达前完成初步风险画像。波士顿移民律师阿塔拉概括：国际足联只管卖票，美国政府决定谁能获得签证，至于能否入境，最终由美国海关与边境保护局说了算。

　　（三）美加墨三国警务协作与制度差异
　　三国联合办赛使出入境警务面临特殊协调难题。三国边境管理制度差异显著：加拿大以eTA电子旅行授权为核心辅以生物识别采集，强调“经济筛选优先”；墨西哥最宽松，持美加有效签证者可免签入境180天；美国则维持最严密的签证审查和口岸执法体系。这一制度碎片化对跨国执法协作提出三方面挑战：其一，球迷跨境流动观赛须分别完成三国入境程序，存在法律衔接空白；其二，国际体育记者协会（AIPS）指出部分记者仅获美国单次入境签，无法在三国间连续报道；其三，美国海关与边境保护局在加拿大设有14个境外预检点，但如何在三国联办中保持预检标准一致性仍存挑战。赛前美国海关与边境保护局与加墨执法机构开展了桌面推演和联合演练。

　　二、执法手段：技术矩阵与操作程序

　　（一）旅客预检与身份核验技术
　　美国海关与边境保护局部署了多层叠加的技术矩阵，将风险识别从口岸“关口”前置至旅客“抵境之前”，形成“预检—初筛—精查”的递进式流水线。
　　预抵阶段，来自42个免签计划成员国的旅客须通过ESTA电子旅行授权完成预审。所有国际商业航班须通过APIS预抵旅客信息系统提交旅客详细生物信息与旅行记录，美国海关与边境保护局国家目标中心的AI系统实时分析并交叉比对，在旅客登机前标记高风险目标。
　　飞行途中，AI/ML风险分析平台将生物信息与生物特征进行交叉比对。
　　抵境阶段，面部生物识别比对技术已部署于238个机场及全部14个境外预检点，数秒内完成身份核验，配合全球入境、美墨快速通关和美加快速通关可信旅客计划实现快速通关。旅客还可通过手机护照通关应用在飞抵前完成海关申报。
　　全程辅助工具方面，美国海关与边境保护局于2026年4月上线COMPASS虚拟助手，首月即回答超过25000个询问。旅客入境后可通过I-94电子记录系统查询和核对入境状态。但美国海关与边境保护局强调：技术辅助不改变法律义务，所有旅客仍需满足法定入境要求。
　　（二）货物与知识产权执法
　　世界杯期间，美国海关与边境保护局执法职能还覆盖货物安全和知识产权保护。货物查验方面，美国海关与边境保护局与美国农业部（USDA）、疾控中心（CDC）、食品药品管理局（FDA）建立联合检查机制，对进口农产品实施安全核查。知识产权方面，美国海关与边境保护局贸易办公室依据《兰哈姆法》和《关税法》第526条，对进口世界杯商品实施源头拦截。2025财年，美国海关与边境保护局共查获超过180万件假冒服装和鞋类，货值超2.47亿美元。贸易办公室执行助理专员苏珊?托马斯警示：“如果您钟爱球队的球衣价格低得令人难以置信，那它很可能是假的。”

　　（三）空中安保与赛事场馆警戒
　　美国海关与边境保护局空中与海上行动处（AMO）是参与赛事场馆禁飞区执法的主要空中力量之一，配备直升机和固定翼飞机执行空中巡逻、空域监视和快速反应任务。该组织副执行助理专员基斯?琼斯表示：“我们能够做到大多数机构做不到的事情，随时部署和行动。”这一模式承袭自美国海关与边境保护局在“超级碗”中的安保经验，但世界杯规模远超“超级碗”，78场美国赛事分布在11座城市、历时39天。各场馆所在城市均设立“事件指挥所”，美国海关与边境保护局派驻人员与地方执法机构合署执勤。

　　（四）口岸执法权限与操作程序
　　美国海关与边境保护局官员入境检查关键权限，一是行李与电子设备检查权，有权对手机、笔记本电脑等开箱检查，无需搜查令；二是面谈与二次检查，初次面谈核实入境目的、停留计划和资金能力，存在疑点时转入二次检查区，可持续数小时；三是I-94电子记录制度，旅客入境后须核对入境日期和停留截止日期；四是海关申报与违禁品管制，携带现金超10000美元须申报，含可待因等管制成分药品以90天用量为限。世界杯期间，美国海关与边境保护局增加了口岸官员数量，并延长了通关时段。

　　三、执法实践：典型案例的警务程序分析

　　（一）索马里裁判遣返案——二次检查与自由裁量权的行使边界
　　2026年6月6日，国际足联指定的2025年“非洲足联最佳男裁判”、索马里籍裁判奥马尔?阿卜杜勒卡迪尔·阿尔坦，持外交护照和有效签证飞抵迈阿密机场。美国海关与边境保护局依据预检信息和跨部门数据库比对结果将其转入二次检查。经长达11小时的盘问后，美国海关与边境保护局以“与疑似恐怖组织成员有关联”为由，认定其构成“国家安全威胁”，依据《美国移民与国籍法》第235条拒绝入境并遣返。此案暴露出两个问题：其一，二次检查持续11小时远超常规，且美国海关与边境保护局无需向当事人或国际足联披露指控证据，因为“国家安全”理由不受司法审查；其二，外交护照和有效签证在美国海关与边境保护局自由裁量权面前不构成入境保障，与多数国家给予持外交护照者程序性礼遇的通行做法形成反差。6月10日，阿尔坦经伊斯坦布尔返回摩加迪沙，国土安全部拒绝披露原因。

　　（二）伊拉克球员机场滞留案——姓名匹配与二次检查程序
　　伊拉克前锋艾曼?侯赛因在芝加哥奥黑尔机场入境时，因美国海关与边境保护局数据库“重名匹配”警报触发二次检查，长达7小时。一名随队摄影师被扣留超10小时后被拒绝入境。此案揭示美国海关与边境保护局自动化筛查系统的技术局限：基于姓名的模糊匹配算法可能将有公务身份的运动员卷入冗长程序。同样值得关注的是，由于美国与伊拉克尚未恢复领事服务，伊拉克球迷阿卜杜拉?阿德南辗转约旦申请签证，被以“非约旦公民”为由拒绝受理，损失近1800美元。领事服务的实际不可及性使第一层过滤在部分国家事实上无从启动。

　　（三）伊朗队“当日往返”困境——签证配额与边境执法协作
　　伊朗队的遭遇是影响范围最广的出入境执法案例。因签证严重受阻，国际足联批准伊朗队将驻地从美国图森市改为墨西哥蒂华纳市，球队须穿越美墨边境参赛。70名代表团成员中15人未获签证；抵墨后重新申请的10人中仅4人获批，含伊朗足协主席塔杰在内的6人再次被拒，美方同时取消伊朗球迷门票配额。该案面临三项挑战：第一，当签证审批率极低且旅行禁令覆盖该国时，如伊朗拒签率超70%，“前端过滤”完全替代了“口岸执法”；第二，球队“当日往返”跨境参赛增加反复核验的行政负担；第三，签证配额与门票配额绑定取消，将边境执法延伸至赛场参与权限制，在传统警务实践中罕见。

　　（四）约旦球迷集体被拒案——审查标准的批量适用
　　约旦球迷协会负责人阿布?卡斯携带42份完整签证申请文件赴安曼大美国驻约旦使馆，无一获批。他反映：“过去三四个月一直在拒签，我一个球迷协会负责人都被拒签，还有谁能通过？”摩洛哥也出现数十名已购票球迷被拒签的情况。这类“批量拒签”现象指向系统性问题：当某国被列入“加强审查”名单时（约旦拒签率在40%～50%之间），审查标准是否从“不批准”转向“系统性不批准”，事实上等同于“旅行禁令”？据《华尔街日报》汇总，已有超过20名世界杯球员和官员遭遇赴美签证和入境问题。
　　上述案例呈现出清晰的执法程序梯度：从领事不可及（伊拉克球迷）、领事批量拒签（约旦球迷）、跨部门安全审查通过后口岸拦截（伊朗代表团部分成员）、到口岸二次检查遣返（索马里裁判），覆盖了三级过滤体系各环节的典型执法场景。

　　四、规模压力：数据视角下的执法负荷

　　（一）前所未有的客流压力
　　美国海关与边境保护局面临世界杯历史上规模最大的单一赛事安保任务。据国际足联与世贸组织2025年联合研究，预计本届赛事将吸引约124万国际游客前往美国。从2025年10月至2026年4月，仅筹备期半年内，美国海关与边境保护局就受理并批准超过590万份旅游许可电子系统申请，最终批准逾500万份，以及超过160万份可信旅客计划申请，含全球入境、美墨快速通关和美加快速通关三个项目。其中，英国以超过120万份旅游许可电子系统批准量位居首位，法国超过57万份、德国超过53万份、日本超过50万份、韩国超过32万份分列其后。美国海关与边境保护局现场行动办公室执行主任马修?戴维斯表示：“通过扩大可信旅客计划和旅游许可电子系统参与度，我们帮助旅客减少排队时间，在维护边境安全的同时，让他们更好地享受在美国的体验。”

　　（二）签证拒签率的执法含义
　　美国国务院签证数据显示，48个世界杯参赛国中11国签证拒签率超过40%，远高于全球约15%的平均水平。这对美国海关与边境保护局口岸执法产生了“前端替代效应”：高拒签率意味着大量潜在旅客在第一层过滤阶段即被排除，口岸查验压力被领事审查分担。但通过前两层审查的旅客仍可能在口岸被拦截，如“阿尔坦案”所示。旅行禁令已扩展至39个国家和地区，其中海地、伊朗、塞内加尔和科特迪瓦4个世界杯参赛国被列入“完全入境禁令”名单，其公民被完全禁止入境；伊拉克、索马里、利比亚、苏丹、叙利亚、也门实行部分限制和口岸最严格审查；阿尔及利亚、佛得角、突尼斯须缴纳5000至15000美元保证金，持票注册可豁免；约旦、埃及、加纳、刚果（金）、厄瓜多尔则面临加强审查，处理周期延长。11个高拒签率国家中8个为非洲或中东国家，而欧洲和东亚免签国旅游许可电子系统批准量持续走高。美国海关与边境保护局口岸官员面对两个截然不同的旅客群体：免签国的海量快速通关需求和高拒签率国的零星深度审查需求，这种“二元化”负荷结构对人力调度提出了特殊要求。

　　五、制度审视：警务实践的三个结构性挑战

　　（一）“无差别审查”原则在赛事语境下的适用张力
　　美国海关与边境保护局在官方声明中反复强调：“所有运动员、教练员和体育代表团成员须接受与其他国际旅客相同的筛查程序。”然而在大型国际赛事语境下，该原则面临三方面挑战：第一，赛事参与权存在特殊性，获世界杯参赛资格的球队和获国际足联认证的裁判，其入境需求带有准公共性和不可替代性；第二，执法后果存在溢出效应，拒绝裁判或球员入境会直接影响赛事进行并损害国际足联公信力；第三，程序透明度不对称，当美国海关与边境保护局依据国家安全理由拒绝入境且无需解释时，各方均无申诉渠道，与程序正义原则形成矛盾。此外，美国当局拒绝承诺在场馆内不进行移民与海关执法局（ICE）的执法行动，突破了“赛事中立区”传统惯例。
　　（二）自由裁量权的制度张力
　　《美国移民与国籍法》第235条赋予美国海关与边境保护局官员的自由裁量权在世界杯执法中集中体现三个结构性矛盾：第一，领事裁定与口岸裁定的矛盾。领事官员依据《美国移民与国籍法》第221条 ( g )签发签证，但美国海关与边境保护局口岸官员依据同法第235条有权推翻该判断且无需书面理由，造成“双重裁决”。国际足联球迷通行证的优先面签安排可能在美国海关与边境保护局口岸环节被完全架空。第二，自由裁量的不可审查性。美国海关与边境保护局入境拒绝决定通常不受司法审查，理由归入“国家安全”时连基本信息披露都无法律义务。第三，“前端过滤”替代“口岸裁量”。旅行禁令将39国公民审查从“口岸个案裁量”转为“行前类别排除”，削减美国海关与边境保护局一线官员的专业判断空间。
　　（三）技术赋能与人力裁量的平衡
　　美国海关与边境保护局对AI、生物识别和机器学习的大规模部署代表了出入境警务的技术前沿，但也提出一个经典命题：技术辅助应在多大程度上替代人力判断？一方面，指南针虚拟助手首月处理超过25000次咨询，面部生物识别在238个机场部署，显著提升大规模客流处理能力，美国海关与边境保护局明确表示技术部署旨在让官员“将更多注意力集中于旅客的入境目的、意图和行为评估”。另一方面，技术系统在个案中可能出现偏差，如伊拉克球员侯赛因因“重名匹配”被卷入7小时二次检查。当AI模型基于历史数据中的地缘和人口特征生成风险评分时，可能产生“偏差循环”，来自特定国家的旅客因历史高风险标签承受更高筛查概率，反过来又“验证”了模型预测，对以“个体化评估”为基础的警务工作构成深层挑战。

　　六、结论与启示

　　2026年世界杯是美国出入境警务工作一次史无前例的“压力测试”。美国海关与边境保护局展现了高度的组织动员能力和技术现代化水平：特别工作组统一指挥架构、美国海关与边境保护局监控协调中心跨部门协调、APIS+AI+生物识别技术矩阵、空中与海上力量立体化部署，以及与加墨执法机构联合演练，代表了当代大型赛事出入境警务的最高水准。
　　与此同时，本届赛事执法实践暴露了三个值得深思的结构性命题。第一，制度设计层面，国际足联的国际足联球迷通行证仅作用于第一层面签环节，对第二层安全审查和第三层口岸裁定无法律效力，是否需要为经认证的运动员和裁判建立超出普通签证的“赛事参与权”最低保障，值得国际社会探讨。第二，执法操作层面，美国海关与边境保护局的绝对自由裁量权在赛事语境下需引入比例性考量，当拒绝一名裁判入境即可使一场比赛失去指定裁判资格时，“国家安全”认定是否应承受更高举证门槛？第三，国际合作层面，三国执法标准碎片化使跨国流动的球迷、记者面临法律不确定性，未来多国联办赛事有必要建立统一的出入境信息平台和互认机制。
　　2026年世界杯的出入境警务实践有力说明，在大型国际赛事中，出入境执法不仅是“守门”的技术作业，更是在安全与便利、国家主权与国际义务间寻求动态平衡的制度艺术。如何在执法效率与程序正义、国家安全与赛事公平间找到可持续的制度路径，2026年世界杯的经验得失为全球警务工作者提供了最前沿的实践参照。■
　　
　　（本文系北京市高等教育学会2024年立项重点课题《公安机关新质战斗力与首都公安院校人才培养改革研究——以治安系为例》的阶段性研究成果。课题编号：ZD202411）
　　【作者简介】袁晨钧，北京警察学院治安系副教授，研究方向为治安管理、数智警务和涉外警务；王天宇，北京警察学院治安系讲师，研究方向为治安管理和治安案件查处。
　　（责任编辑：冯苗苗）