文/周批改  唐扬智

　　在当代全球安全治理体系中，私营安保行业正逐渐成为国家公共安全体系的重要补充力量。在这一背景下，南非的私营安保行业尤其具有代表性，其行业规模庞大、市场极为活跃，已成为预防和打击犯罪的关键力量。目前，南非的私营保安行业规模位居世界第四，每年在相关服务上的支出超过40亿美元。这一庞大的产业，在公共警力资源长期不足的困境下，填补了巨大的安全真空。从社区的武装巡逻到关键基础设施的守卫，其服务场景无处不在。

　　一、南非私营安保行业的发展历程

　　南非私营安保行业从萌芽阶段到当前的制度化、规范化运行，经历了大约70年的发展，其轨迹与国家的政治经济状况紧密相关。
　　（一）南非私营安保行业的萌芽阶段（1960—1980年）
　　南非私营安保公司最早可追溯至1885年。这一年，南非治安队成立，专门为英国的钻石矿提供安保服务，但在1900年便宣告解散。此后，虽陆续出现一些私营安保公司，但尚未形成真正的产业。南非私营安保行业的萌芽始于20世纪60年代。在种族隔离制度的持续推进下，黑人群体因长期遭受不平等待遇而不断掀起抗议浪潮。国家却以暴力镇压作为回应，导致社会冲突加剧、局势长期不稳。在这种形势下，白人社区对额外安全防护的需求迅速增长，吸引大量公司进入私营安保行业。成立于1957年的保真卫队（Fidelity Guards）则是代表之一，其业务包括常规守卫、押运与商业警戒等。1965年，南非安全协会（SASA）作为非营利组织成立，旨在维护整个行业的利益。20世纪70年代末，南非政府被迫投入大量警力来应对国内的政治暴力和北部边境的武装渗透，导致常规警务力量被抽离。国家在基层的治安管控能力随之削弱，为私营安保行业的迅速扩张腾出了发展空间。1980年颁布的《国家重点目标法》（The National Key-points Act）允许私营安保公司承担国家重要目标的保护任务，体现出政府对该行业发展的推动作用。20世纪80年代，南非私营安保行业仍持续增长，但缺乏有效的政府监管。1987年《保安人员法》（The Security Officers Act）的颁布是政府对私营安保行业进行监管的第一步，但这一法案直到90年代初才全面实施。

　　（二）南非私营安保行业的粗放发展阶段（1990—2000年）
　　20世纪90年代至2000年前后，南非私营安保行业在多重因素共同推动下进入快速扩张期。一方面，种族隔离制度瓦解期的政治动荡及其终结后犯罪率的持续攀升，创造了巨大的市场需求。另一方面，警察与国防军在民主化转型的过程中，大量具有军事和警务经验的人员被迫流入私营安保领域。南非警察局（SAPS）的统计显示，1994—2000年，强奸、严重人身伤害、入室盗窃案件分别上升6.5%、9.4%和12.9%，而其他类型抢劫更是激增106%。面对如此严峻的治安形势，南非警察却因警力有限与能力不足而应对乏力，加之公众对其信任度不断下滑，共同导致基层治安防控出现明显缺口，社会不安全感持续弥漫。在此情况下，民众与企业转向私营安保公司寻求保护，使得行业迎来了粗放式的扩张浪潮。大量新公司仓促成立，从业人员素质与训练水平参差不齐，市场乱象丛生。因此，南非于1997年颁布《保安人员修正法》（The Security Officers Amendment Act），以维护和提升行业地位，并确保安保服务符合公共利益。

　　（三）南非私营安保行业的制度化阶段（2000年至今）
　　经过多年的发展，私营安保已成为南非的重要行业。为加强行业管控，南非政府逐步构建起相应的法律监管体系。这一进程始于2001年颁布的《私营安保行业监管法》（Private Security Industry Regulation Act）。根据该法，南非成立了私营安保监管局（PSIRA），首次为这一快速扩张的行业建立起正式的监管框架。为进一步细化落实，南非于2002年颁布《私营安保行业条例》，作为配套的行政规章，对行业日常运作作出了具体规范。
　　此后，政府根据实际情况，不断修订和完善这一法律体系。例如，2021年颁布的《私营安保行业监管修正案》（Private Security Industry Regulation Amendment Act），通过修改定义和增设条款，强化了政府的监管与治理权限。2025年颁布的《私营安保行业条例》修订草案，则聚焦武器管理、人员资质及装备使用等具体领域，旨在进一步提升行业的规范化与标准化水平。除核心监管法外，《枪支管制法》《情报服务监管法》《个人信息保护法》等配套法规，也从武器管理、情报活动与隐私保护等多个层面强化了对该行业的法律约束。

　　二、南非私营安保行业的发展成效

　　南非私营安保行业经过长期发展，已经建立了基本的制度框架。在社会安全需求的推动下，该行业在规模、技术与合规性上都取得了一定进展，如今已成为深深扎根于南非社会与经济体系的重要产业。

　　（一）行业规模稳步扩张
　　南非私营安保行业规模庞大且发展迅速。在经济体量方面，行业估值约为500亿兰特，其占GDP比例在全球处于领先地位。在从业人员规模方面，根据南非私营安保监管局2024—2025年度报告，全国注册的安保人员总数约292.1万人，其中在职从业者约63.8万人。与之形成鲜明对比的是，南非警察与国防军的总人数约25万。这一差距表明，私营安保行业的在职人员规模约为国家正式警力与军力总和的2.4倍。过去10年间，在职安保人员数量增长了约53%，显示出行业人员数量正快速增长。在企业数量方面，全国登记注册的安保公司共22015家，其中处于活跃经营状态的为17146家。十年间，活跃公司数量增幅达109%，进一步从市场主体层面印证了该行业呈现显著的扩张态势。

　　（二）安保技术迭代升级
　　随着时代的发展，南非私营安保公司引入了最新技术和装置，推动安保服务向多样化、高效化持续演进。目前，部分安保公司已运用人工智能技术，对监控视频进行实时分析，可自动识别可疑人员、套牌车辆以及危险武器等异常情况和潜在威胁。一旦检测到异常情况，系统将立即发出警报并通知安全团队响应，从而显著提升了对住宅区、商业园及工厂等固定场所的监控与预警能力。更有公司提供集成式安保服务，将人工智能、追踪技术、数据分析与监控装置整合为综合安保平台，以实现风险的智能预测、事件的精准处置与安防资源的全局优化调度。考虑到固定摄像头在大面积、夜间或地形复杂场景时的局限性，富达等行业头部公司又将无人机纳入安保体系。这些无人机配备红外、热成像以及光学摄像头，可在夜间或低能见度环境下识别入侵者、追踪嫌疑人、巡逻以大面积区域监控等任务，比传统地面巡逻具有更广的覆盖范围与更快的响应速度。技术的有效性也推动了政府的战略倾斜，南非私营安保监管局将“广泛采用电子安防技术，以提升向客户提供服务的质量”列为其2025—2030年战略计划的一部分。

　　（三）市场需求刚性增长
　　受南非社会安全形势及经济发展需求影响，私营安保服务的市场需求呈现出常态化、多元化增长态势。从需求主体来看，普通民众在公共安全供给不足与安全感普遍下降的双重压力下，对安保服务的需求显著增加。数据表明，南非的暴力犯罪已从街头蔓延至私人领域，且武器使用泛滥，导致家庭与公共场所安全性严重削弱，而警民比例从2010—2011年的1:323恶化至2023—2024年的1：412，进一步加剧了安全缺口。除了传统的商业综合体、工业园区、高端社区等领域，政府机构、医疗机构、教育院校、物流运输等行业的安保需求也大幅提升，部分政府公共安全项目通过购买服务的方式引入私营安保力量，形成了“政府主导、社会参与”的安全治理格局。从服务内容来看，单一的巡逻守护服务已无法满足市场需求，风险评估、安全咨询、应急演练、海外安保等增值服务的需求占比逐年提升，特别是随着南非跨境贸易的发展，企业对海外分支机构及运输线路的安保服务需求显著增长。市场需求的旺盛不仅推动了行业规模的扩大，更倒逼企业不断优化服务流程、提升服务质量，形成了良性的市场运行环境。

　　（四）政府监管力度加强
　　近年来，南非私营安保监管局对安保公司的合规情况、枪支管理及违法行为进行的监管呈现逐渐强化的态势。数据显示，2024—2025财年，监管局执法部门针对安保公司及其从业人员共开展52708次合规检查，较上一财年同期的47005次增长11%。与2014—2015财年的27669次相比，检查次数增加了25039次，表明10年增幅约达90.5%。在枪支管理方面，监管局联合南非警察服务局、内政部、就业与劳工部等多个机构，围绕《枪支管制法》开展联合执法行动。本财年内共实施142次联合行动，是2014—2015财年（25次）的5.68倍。作为执法重点，枪支检查同步加强。执法部门全年共完成2490次枪支检查，较2014-2015财年的1035次增加1455次，十年间增幅高达240%。在违法行为查处方面，本财年共立案2787起刑事案件，较上一财年的1911起显著上升。

　　三、南非私营安保行业面临的挑战

　　私营安保行业的庞大经济规模，并未改变南非社会治安的严峻现状。根据2025年全球和平指数，南非在163个国家排名第124位，谋杀率约为全球平均水平的7倍。这种反差表明行业在光鲜表面下存在许多问题。这些问题并非孤立存在，而是相互关联、彼此强化，共同构成了行业健康发展的系统性障碍。从内部劳资关系到外部监管效能，从企业自身运营到社会的安全公平，行业在多个主体层面陷入困境。

　　（一）安保从业者的劳动权益保障缺失
　　南非就业和劳工部已将私营安保行业明确界定为“脆弱行业”，认定其在员工权益保障方面存在严重风险与挑战。在该行业规模庞大的背景下，安保人员却长期处于相对弱势地位。首先，行业内大量小型安保公司通过压低劳动力成本参与竞争，导致员工工资偏低、加班时间严重超出法定上限，且拖欠工资现象屡见不鲜。许多安保人员薪资长期拖欠，从而被迫依赖贷款维持基本生活。员工一旦就此提出质疑，往往面临被解雇的威胁。尤其在汽车安保领域，从业者的现实境况更为严峻。部分汽车安保人员不仅没有固定工资，反而需要向负责停车场的安保公司支付停车费（该费用实际来源于车主的小费），最终仅能获得扣除该费用后的零星收入。除此之外，他们还需自费购买工作制服，进一步加剧了其收入的微薄程度。其次，侵占与盗用员工福利的行为在行业中多次发生。据南非金属工人联合会披露，约有3万名安保人员被扣除的医疗保险费用并未实际缴纳至服务供应商。更严重的是，马福科安保公司盗用员工养老金，数额高达1.11亿至3.3亿兰特，凸显出行业存在严重的腐败问题。由此引发的抗议活动持续不断，安保人员多次走上街头表达诉求。最后，行业中的性别歧视问题亦十分突出。女性员工的比例严重失衡（仅占22%），并且往往面临着更高的非正常解雇风险。例如，曾有28名女性安保员被雇主以“客户运营需求”为由解雇，后经南非劳工法院裁定，该解雇行为实质上是基于性别歧视，反映出行业在平等就业方面的系统性缺陷。

　　（二）监管机构的执法效能低下
　　南非私营安保监管局作为唯一的监管机构，虽然其监管能力正不断加强，但依然无法赶上行业扩张的速度。其执法效能因资源匮乏、执行力度不足与自身腐败问题而严重受限，难以对庞大的行业实施全面监管。目前，监管体系短板的制约，已成为行业健康发展的核心瓶颈。
　　首先，监管局长期面临资金不足、人员匮乏、行政量繁重等问题，难以满足行业规模爆炸式增长带来的执法需求。2025年，机构仅有355名员工，却需要监管一个在全球范围内规模位居前列的安保行业。更为关键的是，监管局的资金不依赖国家财政，而是完全依靠行业缴纳的年费、注册费等相关费用。在行业需求迅速扩张、监督任务不断加重的情况下，这一财务模式使其常常面临资金紧张的困境。尽管该局目前能够维持收支平衡，但已无力继续扩张以匹配监管需求。
　　其次，监管局在识别、监督和取缔违规主体方面能力有限，导致行业中存在大量未注册或违规经营的安保公司。该局对安保公司及其人员进行检查时往往涉及多个利益相关方，尤其需要当地警察的配合，而这种协作往往面临着管辖区域有争议、流程复杂等困难。一项调查研究表明，33%的安保管理者认为监管局无法有效识别行业内的违规行为，并且缺乏取缔未注册的安保公司的意愿。另有20%的行业高层反映，正规公司举报非法安保公司后，监管局反而上门检查举报主体。这些不正规的安保公司正在从正规的安保公司那里抢走业务，导致劣币驱逐良币的现象发生。由于监管力度不强，部分被注销资格的公司甚至继续非法经营。某安保公司在2024年2月被监管局撤销注册后，仍继续部署武装安保人员并提供服务，公然违反《私营安保行业监管法》关于“注销后90日内交回所有枪支”的规定。由于监管效率低下，其直到2025年9月才被依法取缔。调查显示，该公司在注销后仍持有32支枪支与864发子弹。这一案例不仅暴露了监管局对已注销主体缺乏后续监管，也凸显了枪支管理体系中的结构性漏洞。
　　再次，监管局的监管存在漏洞，使得私营安保行业的部分环节不仅无法有效遏制风险，反而为非法活动提供了可乘之机。这些监管漏洞早已被明确指出，但一直未得到有效整改，导致漏洞持续存在并不断恶化。最严重的漏洞存在于枪支管理环节，为枪支走私和挪用提供了操作空间。当安保公司倒闭或武装护卫合同终止时，由于监管机构缺乏追踪枪支去向的机制，极易导致枪支弹药流入非法市场。议会记录显示，私营安保公司平均每天上报约6起枪支丢失或被盗事件。其中一部分枪支是被行业内部人员故意转卖或协助流出。更为严重的是，一些私营保安公司已沦为犯罪活动的掩护平台。据报道，个别公司或雇员不仅未能提供安保服务，反而直接从事或协助武装袭击、绑架及敲诈勒索等非法活动，对公共安全构成了严重威胁。
　　最后，南非私营安保监管局内部的腐败问题进一步削弱了其监管权威。媒体近期披露，一项支出为1.3亿兰特的培训项目在执行中存在严重违规行为，并被国会点名可能涉及欺诈。项目登记的培训人数达6507人，但最终仅有118人获得认证，培训完成率不足2%。如此悬殊的投入与产出不仅引发了公众对服务提供商资质的深刻质疑，也暴露出监管局在合同管理、项目监督和公共资金使用方面存在重大治理漏洞。

　　（三）企业的违规成本转移给社会
　　南非私营安保行业的快速扩张与低准入门槛，催生了以低价为核心的恶性竞争。为在激烈市场中生存，部分中小型安保公司普遍利用违规手段压缩成本。一方面，通过削减员工培训、福利保障乃至雇用未注册人员来降低用工成本。另一方面，则通过主动规避监管以减少硬性支出，如拒绝缴纳年费、不配备法定最低标准装备等。南非私营安保监管局发布的2025年度报告揭示，在所有检查中，有9%的公司没有遵守公积金的相关规定，19%的公司没有缴纳年费，37%的安保人员处于无正式合同或登记的非正规雇用状态。这些企业的短期逐利行为，导致行业整体服务质量低下，最终将安全风险转嫁给客户与社会。
　　为节省成本，不少社区、商场和企业绕过正规安保公司，直接自行雇用安保人员，这被称为“内部安保”，由于缺乏监管而滋生各类安全隐患。一些中小企业主不了解监管局的规定，因此既未按照规定雇用人员，也没有为员工办理注册，使这些安保人员处于监管真空之中。换言之，大部分内部安保人员既无合法资质，也缺乏基础专业训练，更没有受到监管。由于缺乏冲突处理、武器识别等必要的专业训练，这些安保人员在应对紧急情况时不但无能为力，而且可能因处置不当引发暴力升级。更为严重的是，在企业缺乏背景审查与外部监督的情况下，内部安保岗位极易被犯罪分子利用，成为协助盗窃、泄露信息甚至参与暴力犯罪的潜在渠道。

　　（四）社会的安全供给不平等
　　私营安保行业的扩张并未显著提升全社会的整体安全水平。其提供的安全保障具有局限性，主要集中在能够持续支付高额安保费用的富裕社区。在这些区域，高频巡逻、封闭式门禁与监控系统确实提升了居民的安全感，但并未降低国家整体的暴力犯罪率。犯罪活动只是逐渐从防护严密的区域转移至无力承担安保费用的贫困地区。虽然南非大部分犯罪发生在贫困社区，但是私营安保行业的规模扩张主要集中在富裕社区。有批评者指出，私营安保行业的扩张表面上减轻了社会对警察的需求，但实际上可能使政府产生“安全需求已被市场满足”的错觉，从而减少或延缓对公共警务的投入。对于低收入群体而言，国家警察资源长期不足、公共执法能力不断衰退，而私营安保又超出其支付能力，使他们陷入了公私安全均不可得的困境，承受着最高的安全风险。在这种结构性不平衡下，私营安保不仅未能弥合社会的安全鸿沟，反而进一步加深了阶级乃至种族层面的空间分隔与心理距离，使安全从公共品逐渐演变为一种会加剧社会分化的稀缺资源，削弱了社会凝聚力。
　　近年来，南非私营安保行业迅速扩张，已成为国家安全治理格局中不可忽视的重要力量。然而，其发展也面临着劳动保障薄弱、监管能力不足、服务质量下降与安全不平等等多重挑战，呈现出典型的“规模增长快于监管完善”的结构性矛盾。在此背景下，南非亟须在监管体系建设、公共安全供给与行业规范化等方面继续投入努力，以确保私营安保能够在国家整体安全体系中发挥积极且可持续的作用。未来，随着南非社会治安形势与市场需求不断变化，该行业如何在增长与治理之间找到新的动态平衡点，仍有待进一步观察与研究。■
　　
　　【作者简介】周批改，社会学博士，政治学博士，农林经济管理博士后；湘潭大学中非研究院研究员，公共管理学院教授、博士生导师。
　　唐扬智，湘潭大学公共管理学院公共管理专业硕士研究生。
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