文/陈修琪 指导老师/李睿恒

　　作为新加坡“智慧国家（Smart Nation）”战略的核心组成部分，自动驾驶汽车的研发与测试已在该国全域铺开。新加坡政府目前仍在持续探索自动驾驶汽车及相关技术的政策与立法路径，其法律体系与监管框架亦已逐步成形。2017 年，新加坡率先设立自动驾驶监管沙盒，为技术测试与商业化部署提供可控的监管试验环境。2019 年，新加坡标准委员会制定《技术参考68》（Technical Reference 68），以临时国家行业标准为自动驾驶研发与落地提供技术指引，并于2020年、2021年完成两轮修订。新加坡政府以《道路交通法》修正案、《技术参考68》以及《个人数据保护法》为核心构建监管体系，在实践中发挥“监管沙盒”“分级试验”“黑匣子数据记录”等创新监管工具的作用，针对性解决自动驾驶行业快速发展中凸显的立法监管挑战，为全球自动驾驶领域的立法与监管提供“新加坡经验”。
　　
　　一、新加坡自动驾驶行业发展背景与监管基础

　　（一）自动驾驶汽车的法律定义与技术分级
　　1.自动驾驶汽车的法律定义
　　根据新加坡《道路交通法》（Road Traffic Act）的规定，“自动驾驶汽车技术”是指与自动驾驶汽车（Autonomous Vehicle）的设计、制造或使用以及与自动驾驶汽车设计或制造方面的进展有关的任何特定技术。2017年《道路交通法》修正案将“自动驾驶汽车”定义为全部或大部分配备自动驾驶系统的汽车，在此基础上，对“机动车”定义进行了修改，将“自动驾驶”涵盖在“机动车”概念范围之内。修订前，新加坡陆路交通管理局（Land Transport Authority，简称LTA）将用于或经改装后用于道路行驶的机械动力车辆定义为“机动车”。修订后，新加坡陆路交通管理局（LTA）将全部或部分由发动机或任何人力或畜力以外的方式驱动的车辆以及在任何道路上使用或打算在任何道路上使用的车辆定义为“机动车”。
　　2.自动驾驶汽车的技术分级
　　对于自动驾驶汽车的自动化水平分类，新加坡目前沿用美国汽车工程师学会（SAE International）的规定，将自动驾驶汽车自动化水平分为从0到5共六个级别。
　　在0级自动化水平，驾驶员完全手动控制车辆，驾驶功能没有自动化。
　　在1级自动化水平，作为自动化的最低级别，车辆驾驶员需要负责控制驾驶的主要方面，车辆仅仅具有单独的自动化驾驶员辅助系统，比如转向或加速。
　　在2级自动化水平，车辆虽然具有高级辅助驾驶系统（Advanced Driver Assistance Systems），但驾驶员必须持续监控路况，随时准备接管车辆，因此仍属于“辅助驾驶”，并非“自动驾驶”。
　　在3级自动化水平，自动驾驶汽车能够对周边环境进行检测，可以自己根据信息作出决定，但是驾驶员需要在系统无法执行任务时及时操控汽车。
　　在4级自动化水平，自动驾驶汽车能够在发生意外或者系统失效时对车辆进行干预，驾驶员无需接管驾驶。当然，驾驶员可以选择接管车辆。
　　在5级自动化水平，自动驾驶汽车实现完全自动化，无需任何人工干预。

　　（二）行业发展的战略布局与组织保障
　　1.自动驾驶行业的发展历程
　　在2013年，新加坡国家发展部（Ministry of National Development，MND）部长许文远（Khaw Boon Wan）在世界城市峰会市长论坛上向观众发表讲话时，就曾公开提出过“自动驾驶汽车”的概念，表示自动驾驶汽车将在十年内取代传统的汽车。隔年，新加坡政府提出“智慧国家2025（Smart Nation 2025）”计划，其愿景是在城市规划中鼓励绿色出行，在城市中建立一个由自动驾驶汽车组成的点对点公共交通系统，并鼓励人们以步行和骑行的方式出行。在该愿景的引领下，2016年新加坡自动驾驶技术发展取得重大突破，nuTonomy公司在全球范围内首次在公共道路上开展自动驾驶出租车试运营。
　　为了促进技术的发展。2017年，南洋理工大学（Nanyang Technological University，简称NTU）、新加坡陆路交通管理局和新加坡裕廊集团（JTC）成立了南洋理工大学自动驾驶汽车测试与研究卓越中心（CETRAN），以进行试验汽车的评估和部署计划等任务。2019年，新加坡把西部超过1000公里的公共道路进一步对外开放给业界做大规模测试，发布了全球第一个自动驾驶技术标准草案《技术参考68》，制定了车辆安全测试和验证的国家标准。
　　在接下来的逐步规模的应用中，新加坡的发展重点转向特定场景的大规模应用，在2022年宣布将在榜鹅（Punggol）、登加（Tengah）等新的城镇地区使用自动驾驶汽车服务。中国公司文远知行（WeRide）在 2023 年获得当地许可开展自动驾驶测试，并规划于2025年正式开展 公共道路商业化服务，目前多类自动驾驶设备已实现场景化落地：2025年3月，文远知行无人扫路机S1在裕廊湖花园启动试运营；同年7月，自动驾驶小巴开启纯无人化商业运营，完成了从技术测试到场景服务的重要跨越。
　　2.跨部门协作机制的成功实践
　　围绕自动驾驶公共交通的愿景，新加坡不但有扎实的顶层设计，更有强有力的跨部门联动来支持其落地。新加坡先后通过三类机构实现“从战略到落地”的全覆盖。
　　在2014年，新加坡交通部（Ministry of Transport）成立新加坡自动道路交通委员会（Committee on Autonomous Road Transport for Singapore，简称CARTS），开始制定新加坡自动驾驶汽车陆路交通发展战略方向。新加坡自动道路交通委员会由当时交通部常务秘书彭建强（Norman Pang）担任主席，由17人组成，除了公共部门成员，还邀请许多国际知名专家、学者和业界人士，分成两个工作组进行工作，一个工作组负责制定计划并指定实施路径，另一个工作组负责安全监管以及试验和研发。
　　与新加坡自动道路交通委员会的成立几乎同期，新加坡陆路交通管理局和新加坡科技研究局（A*STAR）签署为期五年的合作备忘录，共同推进“新加坡自动驾驶汽车倡议”（Singapore Autonomous Vehicle Initiative，简称SAVI），以推动自动驾驶汽车的研究和应用。此后，新加坡开始不断推进自动驾驶汽车的研发与试验，目前呈稳步发展之势。
　　随着技术的发展，新加坡的相关推进机构和政策也一直在发展，在2025年7月，新加坡交通部（Ministry of Transport）宣布成立新的自动驾驶车指导委员会（Steering Committee on Autonomous Vehicles），由交通部代部长萧振祥（Mr Jeffrey Siow）担任主席。委员会成员一共17名，成员们来自不同的领域，分散在各个政府机关、学术研究机构、行业公司以及工会组织当中。值得一提的是，文远知行和Waymo是受邀加入这个委员会仅有的两家国外企业代表，而文远知行则是中国唯一一个受邀的自动驾驶科技企业。

　　（三）关键试验进展与应用场景探索
　　自从2015年新加坡在纬壹科技城（One-North）启动首个自动驾驶汽车研究中心和测试基地后，新加坡陆路交通管理局一直在促进自动驾驶汽车道路试验。
　　1.载人场景试验
　　2016年8月，新加坡陆路交通管理局与nuTonomy公司开展合作，进行全球首次自动驾驶出租车试验。10月，新加坡陆路交通管理局和南洋理工大学合作在裕廊西（Jurong west）进行新加坡首次自动驾驶巴士试验。同年，新加坡开启全球首个面向公众的自动驾驶网约车Robotaxi试运营。在6公里的测试道路中，公众可通过打车软件预约6辆自动驾驶网约车Robotaxi。
　　2.货运场景试验
　　2017年1月， 在新加坡海事及港务管理局（Maritime and Port Authority of Singapore）、交通部（MOT）和丰田汽车（Toyota Tusho）以及斯堪尼亚（Scania）两家私营公司的合作下，新加坡推出首个自动驾驶卡车编队系统，旨在用自动驾驶卡车在新加坡港口码头运输集装箱，以提高货运效率。
　　3.试验区域扩容
　　2019年，除了波那维斯达地区（Buona Vista area）（包括新加坡国立大学和新加坡科学园一号和二号）外，自动驾驶汽车也在南洋理工大学、清洁科技园区（CleanTech Park）等地区进行试验。新加坡陆路交通管理局扩大自动驾驶汽车公司申请测试的地理区域，从榜鹅、登嘉和裕廊创新区，扩大到整个新加坡西部，横跨1000多公里的公共道路。
　　4.外企助力发展
　　文远知行在新加坡广泛布局，推动当地自动驾驶产业的稳健发展。2024年11月，文远知行旗下自动驾驶环卫车S6、无人扫路机S1取得新加坡T1、M1自动驾驶牌照。短短一周后，两款产品便分别成功落地滨海湾大道（Marina Coastal Drive）与滨海艺术中心（Esplanade），开启新加坡首个商业化运营的自动驾驶环卫项目。2025年7月17日，文远知行自动驾驶小巴在新加坡圣淘沙名胜世界开启纯无人运营，成为东南亚首款实现“车内无安全员”运营的自动驾驶车辆。

　　二、立法与监管体系面临的核心挑战

　　2016年10月，nuTonomy公司的一辆自动驾驶汽车在试驾过程中与一辆货车相撞，此次事件将自动驾驶汽车的现实隐患推到公众面前。虽然无人在碰撞中受伤，但是在自动驾驶汽车试验的数量和范围都在增加的背景下，该起事件仍引起公众对未来如何处理涉及自动驾驶汽车事故的强烈关注。

　　（一）事故责任归属的法律冲突
　　自动驾驶汽车领域的快速发展促使人们讨论自动驾驶汽车相关立法问题方面的不足。2017年，时任新加坡交通部（MOT）第二部长的黄志明（Ng Chee Meng）在新加坡国会指出，现行法律（即新加坡的《道路交通法》）假定由人类驾驶员控制车辆，从而人类应负责监控周围环境并作出驾驶决定。而在机动车辆中安装自动驾驶技术后，计算机系统将控制车辆，取代驾驶员的角色。因此，自动驾驶汽车应用时对驾驶员责任的划分提出了挑战，而责任归属问题正是现行道路法和刑法的核心。

　　（二）数据隐私与安全的监管短板
　　自动驾驶汽车的网络安全威胁是引起公众对自动驾驶汽车的主要忧虑之一，其中最常见的是黑客对自动驾驶汽车信息系统的恶意攻击，要么是为了获取驾驶员或者乘客的个人信息，要么是为了操纵车辆。对此，2023年陆路交通管理局曾发布《自动驾驶车辆网络安全指南（草案）》，要求车企对车辆传感器数据传输采用端到端加密。

　　（三）试验与商业化的监管适配难题
　　新加坡自动驾驶技术发展过程中试验与商业化两者监管适配问题一直存在，体现为两层：第一层，缺少体系化分级试验安全评判准则，不能有效实现从封闭园区测试到公共道路应用的风险梯度化推进过程；第二层，当前自动驾驶技术面对不同主体之间跨主体间数据共享利益隔阂，企业与政府数据需求之间存在明显差异。

　　三、立法与监管体系的构建实践

　　（一）核心法律修订：以《道路交通法》为基石
　　新加坡国会于2017年通过《道路交通法》修正案，要点有：（1）为自动驾驶汽车购买责任保险；（2）实施“监管沙盒”，给监管机构留出余地；（3）强制所有自动驾驶汽车共享数据，包括任何故障或事故的报告。提出该修正案的部长将其比作“监管沙盒”，有效期为五年。
　　根据2017年《道路交通法》修正案，进行第3至第5级自动驾驶汽车试验的人必须首先获得新加坡陆路交通管理局的许可。对此，该局制定了一套监管框架，主要包括以下内容：
　　第一，强调安全评估。自动驾驶汽车在上路之前，必须通过南洋理工大学自动驾驶汽车测试与研究卓越中心严格的安全评估来证明其性能符合上路试标准。当然，该项评估需要参考交警的意见。
　　第二，配备安全驾驶员。自动驾驶汽车试验时，必须配备具有三级驾照并且经过训练的安全驾驶员，以便在试验过程中控制车辆。自动驾驶汽车只有在通过严格的测试和评估证明其能力，并让陆路交通管理局完全满意之后才能在没有安全操作员的情况下运行。
　　第三，分级实验。交通部和陆路交通管理局正致力于开发一种分级的实验方法，将分三个阶段进行测试。第一个阶段是在一个封闭的测试区内的封闭电路上进行测试。重点在于安全驾驶员在紧急情况下的应急反应以及自动驾驶汽车系统发生故障时的干预和控制能力。完成该级别测试的自动驾驶汽车可以在新加坡自动驾驶汽车测试基地纬壹科技城（One-North）商业园区内进行测试。 第二个阶段是结合电路测试、实际道路测试、模拟和安全文件审查来衡量被测试的自动驾驶汽车。第三个阶段是在公共道路上对自动驾驶汽车进行实时的情景测试，这需要检测自动驾驶汽车在自动驾驶汽车和非自动驾驶汽车混合交通情况下导航的能力。
　　修正案出台后，新加坡陆续进行诸多有关自动驾驶汽车的试验。新一版的2021年《道路交通法》（修正案）将“监管沙盒”有效期由2022年8月延长至2027年8月。

　　（二）行业标准支撑：《技术参考68》（TR68）的制定与应用
　　新加坡标准委员会（SSC）于2019年1月发布一项临时国家标准，即《技术参考68》，专门适用于4至5级自动驾驶汽车，以指导本地自动驾驶汽车行业开发和部署完全自动驾驶汽车。《技术参考68》是在新加坡标准委员会的监督下制定的，涵盖自动驾驶汽车部署四个关键领域的标准：车辆行为、车辆功能安全、网络安全和数据格式。在新加坡企业发展局、陆路交通管理局、标准发展组织和新加坡标准理事会联合发布的一份新闻稿中，《技术参考68》被誉为“世界上首个基于行业反馈的国家标准”。
　　交通部常任秘书长兼新加坡自动驾驶道路运输委员会 主席罗艺盛（Loh Ngai Seng）表示：“ 《技术参考68》的联合开发反映出自动驾驶汽车行业与政府以及研究机构和高等教育机构之间的密切合作。在我们与业界合作为2020年代初在榜鹅、登加和裕廊创新区试点部署自动驾驶汽车做准备的同时，我们希望《技术参考68》能够指导自动驾驶汽车行业参与者在新加坡安全有效地部署自动驾驶汽车。”

　　（三）配套监管机制：安全与数据管理
　　1.安全监管工具
　　新加坡从事前、事中两个角度构建一套多层次的安全监管工具组合对风险进行防控。
　　（1）CETRAN安全评估。
　　事前阶段，所有计划进入公共道路测试或者部署的自动驾驶车辆，都要经过新加坡南洋理工大学自动驾驶测试与研究卓越中心（CETRAN）的认证评估，这种评估不仅仅包含封闭场地的功能性测试，而且会利用基于场景的模拟测试和公共道路实测来考察车辆能否适应新加坡特有的热带雨林气候、混合交通流以及密集的城市环境，它的测试标准同分级牌照（T1/M1）联系紧密。
　　（2）分级牌照制度。
　　新加坡利用分级牌照制度来控制自动驾驶的测试与部署风险，这是它的一大特色，也是风险梯度管控理念的集中体现，T1牌照的自动驾驶车辆只能在限定区域、低风险环境，像一些封闭地区开展测试，并且要配备远程监督，而且时速不能超过30km/h。M1牌照的自动驾驶车辆能在开放道路或者复杂的市区环境行车，对于时速没有规定。但是，新加坡政府规定，所有想要得到M1牌照的车辆，都要通过新加坡南洋理工大学自动驾驶测试与研究卓越中心的模拟和实测评估。
　　（3）安全驾驶员资质要求。
　　对于需有人类安全员的测试阶段来说，新加坡陆路交通管理局也给安全驾驶员的资质、培训以及应急处理能力作出强制性规则，安全员要参加所指定的课程培训，要熟练掌握手动接管流程，还要深入认识系统的不足之处和失效形式，以此把人为因素所带来的风险降到最低程度。
　　（4）OLIVE实时监控系统。
　　在事中监管层面，新加坡陆路交通管理局主导研发在线实时智能车辆监控系统（OLIVE-OnLine Interactive VEhicle Monitoring System），所有上路测试的自动驾驶车辆必须将实时位置、车速、自动驾驶模式是否开启等系统状态以及一些关键的感知数据实时传送到监管机构，以便自动驾驶汽车一旦出现异常或事故情况可以第一时间作出反应。
　　2.数据监管措施
　　在当今时代，无论是事前、事中还是事后，数据的重要性不言而喻，它是进行安全评估、事故溯源和性能改进的核心依据，新加坡对此实施了强有力的数据监管。
　　（1）“黑匣子”强制配备。
　　新加坡陆路交通管理局规定，所有用于测试和部署的自动驾驶汽车必须安装一个数据记录装置( Data Storage Systemfor Automated Vehicles ),即“黑匣子”，它必须连续记录车辆在事故发生前、中、后特定时间内的关键数据，包括车辆控制状态、传感器原始数据、系统故障信号和所有远程控制指令，这是《技术参考68》规定标准的重要组成部分。
　　（2）事故数据溯源机制。
　　一旦发生碰撞或者与安全相关的事件，运营方就有法律义务保留并提交安装数据记录装置所记录的所有数据给新加坡陆路交通管理局以及其指定的技术机构来进行独立的分析。
　　3.保险制度配套
　　为了应对自动驾驶技术产生的新型风险，保障公众利益，新加坡建立了超前的强制保险制度。目前，虽然仍处于测试阶段，但新加坡陆路交通管理局强制所有运营商必须为每一辆上路测试的自动驾驶车辆购买覆盖全面的第三方责任保险和财产损失保险，且保额远超一般机动车保险，以覆盖自动驾驶系统可能产生的高风险损失。
　　新加坡依靠CETRAN评估、OLIVE监控、安全员管理形成了事前、事中的安全防线，依靠“黑匣子”和数据溯源保证了事后调查的客观和准确，依靠强制性的高额保险给整个技术试验过程带来了社会风险缓冲，这些配套机制彼此衔接，共同支撑起前瞻性的立法框架能够有效落地，从而为自动驾驶从试验场走向大规模发展提供有力保障。
　　（四）隐私保护衔接：《个人数据保护法》（PDPA）的适配
　　1.《个人数据保护法》的基础性规制作用
　　新加坡的《个人数据保护法》是有关数据隐私的总括性立法,适用于所有非政府机构和私营部门。
　　《个人数据保护法》是当前新加坡自动驾驶车辆实施的初步指导，是专门针对自动驾驶车辆而设立的隐私准则或者措施，也是保护自动驾驶车辆收集的数据的相关措施。《个人数据保护法》是新加坡规范私营部门收集、使用和披露个人数据的总括性立法，为自动驾驶领域数据处理活动提供了基础法律框架。其基本原则如目的限定、通知同意、数据安全、访问权等均适用于自动驾驶汽车运营商。运营商在收集和处理其业务过程中获取任何个人数据时均应遵循《个人数据保护法》。《个人数据保护法》的基础性适用确定了数据处理的底线要求，成为自动驾驶数据治理的第一道法律防线。
　　 2.面向自动驾驶的适配与优化方向
　　自动驾驶技术的数据处理是实时的、大量的且是非直接交互的，这与《个人数据保护法》传统上以双边交互为基础的监管方式存在矛盾，如何破解这一难题并应对前述“跨主体数据共享的利益壁垒”，监管体系在《个人数据保护法》的基础上“对症下药”，其主要方向有：
　　（1）明确豁免与例外，促进关键数据共享。
　　要处理公司因为严格遵循“通知同意”规则而无法开展有效的数据分享，新加坡陆路交通管理局与个人数据保护机构（PDPC）共同探寻有关情况，在自动驾驶某些情境之下让《个人数据保护法》达成某些豁免情形，比方说在针对事故调查、维持公众安全、政府符合监管需求之类的特别用途时所强加的企业向新加坡陆路交通管理局交出的所谓“黑匣子”信息能够被视为契合“法律或法规规定的目的”，进而无需额外的批准请求，这样就可以打破各个数据的壁垒以在保障隐私的情形中促使关键信息流到监管、科研等必要之地。
　　（2）制定专项隐私准则，提供可操作性指引。
　　由于《个人数据保护法》的原则性规定，在面对自动驾驶复杂场景时可能不够具体，新加坡资讯通信媒体发展局（IMDA）和个人数据保护委员会正在牵头研究制定面向自动驾驶的隐私保护准则。该准则将提供更具体的指导，区分运营性数据、车辆状态数据和个人数据的处理规则，并推荐隐私增强技术（PETs），鼓励在数据采集端使用去标识化、聚合、差分隐私等技术，从设计上默认保护隐私，同时规范数据留存期限，对不同类型的个人信息设置不同的、合比例的最大留存时间，超过这个时间后必须删除或者彻底匿名化。

　　四、结论与展望

　　新加坡慢慢创建起以《道路交通法》修正案作为法律根基、《技术参考68》作为技术准则、《个人数据保护法》作为数据守护依照的“三维”立法及监管体系。在这个架构里，政府灵活应用“监管沙盒”机制对革新给予弹性余地，通过“分级试验”完成从封闭测试到开放道路的逐步风险把控，依靠“黑匣子”数据记录装置来提升事故事后追溯及责任判定能力。
　　当然，新加坡自动驾驶政策得以顺利推进，得益于其高效的跨部门协作，比如“新加坡自动道路交通委员会”以及之后成立的“自动驾驶车指导委员会”，这些组织都包含政府、学界、产业界乃至国际企业的代表，从而完成知识和资源的整合，给国家战略的制定和执行给予重要支撑，而且《技术参考68》最初只是临时的技术参考，在实际操作中持续修订，并慢慢变成强制性标准，表现出标准制定过程中的动态适应性。
　　虽然新加坡有相对完备的监管体系，但是随着2025年后自动驾驶汽车，尤其是Robotaxi的大规模上路，也暴露出一些深层次的问题。例如，责任划分问题更加细化，虽然在测试阶段已经对责任以及保险有明确的规定，但是在全无人驾驶的商业服务普及之后，系统错误、网络攻击、人为远程控制等责任归属问题仍然需要立法和司法的不断摸索。怎样在保证国家安全和个人隐私的情况下，推动数据合法，有序地跨越国界流动，这将是新加坡乃至全世界监管者都要面对的重大问题。■
　　（本文系公安部第三研究所2025年基础理论和软科学项目的阶段性成果，编号：KYC25310）
　　
　　【作者简介】陈修琪，中国人民公安大学国家安全学院硕士研究生，研究方向：国家安全、反恐立法。
　　李睿恒，公安部第三研究所网络安全法律工程师，研究方向：数据法、网络治理法。
　　(责任编辑：冯苗苗）